Zagreb, 20 županija, 127 gradova i 428 općina
Predizborno vrijeme prilika je za ocjenu sadašnjih vlasti te analizu učinaka njihovih javnih politika. Međutim, svaki pokušaj mjerenje učinaka javnih politika u lokalnim jedinicama vrlo je ograničen. Dok ocjenu možemo donositi na temelju vlastitih prosudbi, precizne učinke politika lokalnih vlasti (objektivno stanje) vrlo je teško izmjeriti. Uzrok toga je, između ostalog, nedostatak službenih podataka, ali i priroda (lokalne) politike u kojoj se inzistira na naglašavanju uloženih sredstava. Zbog velike zastupljenosti infrastrukturnih projekata sufinanciranim sredstvima fondova Europske unije u nastavku se nećemo baviti infrastrukturom kao opipljivim rezultatom javnih politika (prometnice, rasvjeta, dječji vrtići, škole i dr.). Pažnju ćemo, stoga, usmjeriti na nekoliko “neopipljivih” pokazatelja koji izrazito ovise o političkom djelovanju na lokalnoj/regionalnoj razini.
Općenito, pokušaj bilo kakve analize komplicira činjenica da u Republici Hrvatskoj postoji 20 županija, 127 upravnih gradova, 428 općina te Grad Zagreb koji ima poseban status grada i županije. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi županije, gradove i općine opisuje kao prirodne, povijesne, gospodarske i društvene cjeline[1]. Njihov djelokrug obuhvaćaju poslovi lokalnog i regionalnog značaja koji neposredno utječe na potrebe građana, odnosno poslovi koji prema Ustavu ili zakonu nisu dodijeljeni državnim tijelima. Za gradove i općine to su, između ostalog, uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, odgoj i primarno obrazovanje, promet itd. Za županije to su obrazovanje, zdravstvo, gospodarski razvoj, održavanje javnih cesta itd.
Iako je postojeći administrativno-teritorijalni ustroj utvrđen još 1997. godine[2], u Hrvatskoj danas manjka kvalitetnih statističkih podataka kojima bi se mogao pratiti razvoj županija, gradova i općina. Dok za županije postoji jako puno javno dostupnih podataka, problem nastaje kod potrage istih za gradove i općine. Dakako, iznimku od toga čini Grad Zagreb koji raspolaže različitim podacima. Postojanje takvih podatka za ostale gradove i općine bilo bi korisno jer su županije vrlo heterogena područja. Tako u najrazvijenijim županijama postoje i najslabije razvijene općine (npr. Općina Žumberak u Zagrebačkoj županiji), kao i obrnuto (npr. Grad Novalja u Ličko-senjskoj županiji).
Zato ćemo u nastavku teksta staviti naglasak na neke pokazatelje koji su dostupni, a ne odnose se isključivo na infrastrukturne projekte i novčana sredstava povučena iz EU fondova.
Prije isticanja konkretnih pokazatelja, najprije ćemo prikazati podatke o transparentnosti upravljanja proračunskim sredstvima u županijama, gradovima i općinama preuzete iz istraživanja koje je prošle godine objavio Institut za javne financije[3]. Poticaj za to svakako je nadolazeći drugi krug lokalnih izbora. Treba reći da je u trenutku dovršavanja članka većina gradonačelnika/ica i načelnika/ica bila poznata, ali i da su neriješena pitanja istih u najnaseljenijim područjima. Dakle, u jedinicama lokalne samouprave sa najvećim proračunima.
U drugom dijelu analize izdvojit ćemo podatke o promjeni broja stanovnika 2016. – 2019. godine te promjeni broja zaposlenih u pravnim osobama 2016. – 2019 u svim gradovima i općinama. Nakraju, prikazat ćemo broj poduzetnika u 2019. godini u gradovima sjedištima županija. Iako u njima uglavnom nije poznato ime i prezime gradonačelnika/ice, o njima će itekako ovisiti gospodarski rast i razvoj Hrvatske.
Transparentnost županija, gradova i općina
“Proračunska transparentnost podrazumijeva uvid u potpune, točne, pravovremene i razumljive proračunske informacije. Na temelju njih, građani se mogu angažirati i, između ostalog, utjecati i na efikasnost prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava, na odgovornost Vlade i vlasti lokalnih jedinica, kao i na smanjenje mogućih koruptivnih radnji[3].” U istraživanju Instituta za javne financije proračunska transparentnost mjerena je brojem ključnih proračunskih dokumenata objavljenih na mrežnim stranicama lokalnih jedinica. To su izvještaj o godišnjem izvršenju proračuna za 2018., izvještaj o polugodišnjem izvršenju proračuna za 2019., prijedlog proračuna za 2020., izglasani proračun za 2020. i proračunski vodič za građane za 2020. Međutim, treba naglasiti da sama objava ovih dokumenata ne podrazumijeva apsolutnu proračunsku transparentnost JL(R)S. To ne znači ni da je vodstvo JL(R)S apsolutno proračunski odgovorno, već je potvrda da su se JL(R)S pridržavale Zakona o proračunu, Zakona o pravu na pristup informacijama i preporuka Ministarstva financija. Drugim riječima, može se govoriti tek o prvom koraku prema potpunijoj proračunskoj transparentnosti[3].
U zadnjem krugu istraživanja (IJF ova istraživanja provodi od 2015.) vidljivo je da se transparentnost povećala, no i dalje postoje županije, gradovi i općine koji se ne mogu pohvaliti transparentnošću. U zaključcima istraživanja stoji: “Osobito su se popravile općine Pašman, Prgomet, Privlaka (iz Vukovarsko-srijemske ž.) i Zmijavci (s 0 na 5). Grad Otok, kao i općine Budinščina, Ferdinandovac, Gradište i Podcrkavlje, bilježe skok s 1 na 4. Ovo je treća godina zaredom kako svi gradovi objavljuju barem jedan dokument, no i dalje su izuzetno netransparentni Križevci (s jednim), Hrvatska Kostajnica, Ilok, Senj i Trilj (s dva), te Belišće, Donji Miholjac, Kutjevo, Novi Marof, Obrovac, Opuzen, Orahovica, Vinkovci, Vrlika i Županja sa samo tri objavljena dokumenta. Nažalost, još uvijek postoje općine koje nisu objavile niti jedan jedini dokument. U tu skupinu spadaju Galovac, Gorjani, Karlobag, Kolan, Podbablje, Sveti Filip i Jakov, Vrbje.[3]” Nadalje, ističu da je po prosjeku svih lokalnih jedinica na području neke županije najtransparentnija Požeško-slavonska, dok su najnetransparentnije Zadarska i Splitsko-dalmatinska županija[3].
Iako su prisutni sve pozitivniji trendovi, 20% JL(R)S još uvijek ne objavljuje sva tri dokumenta koja su zakonom obvezni objaviti (izglasani proračun, polugodišnje i godišnje izvješće o izvršenju proračuna). Pored toga, čak 41% ne objavljuje jedan ili oba dokumenta koje Ministarstvo financija preporučuje da trebaju (prijedlog proračuna i vodič za građane). Ipak, pohvale idu prema četiri županije (Krapinsko-zagorsku, Šibensko-kninsku, Varaždinsku i Zadarsku) i osam gradova (Buzet, Osijek, Pazin, Pula, Rijeka, Slavonski Brod, Vodice i Zagreb) koji su u svim ciklusima istraživanja objavili svih pet dokumenata[3]. Dakle, riječ je tek o prvom koraku na putu prema potpunoj proračunskoj transparentnosti. Doduše, vjerojatno su u ovoj godini (pred lokalne izbore) mnogi bliže tom koraku nego što su bili tijekom provedbe navedenog istraživanja.
Kretanje broja stanovnika u gradovima i općinama 2016.-2019.
Iako je Hrvatska emigracija zemlja obilježena depopulacijom, ona ja zapravo demografski mozaik. U razdoblju od 2016. do 2019. od svih gradova i općina (uključujući i Grad Zagreb), njih 99 bilježi porast broja stanovnika, Općina Orebić ima jednak broj stanovnika, dok ih 456 bilježi pad broja stanovnika. U tom razdoblju najveći relativni porast broja stanovnika imaju općine Kanfanar u Istarskoj (184; 11,7 %) i Ston u Dubrovačko-neretvanskoj županiji (237; 10,3 %), dok najveći pad imaju općine Mikleuš u Virovitičko-podravskoj (-224; -17,2 %) i Gračac u Ličko-senjskoj (-613; -17,6 %). Grad Zagreb bilježi porast (5.588; 0,7 %), dok Grad Split (-2.785; -1,6 %), Grad Rijeka (-4.860; -4,0 %) i Grad Osijek (-3.521; -3,6 %) bilježe pad broja stanovnika[4].
Usprkos nekim pozitivnim javnim politikama u zadnje vrijeme (npr. ulaganje u dječje vrtiće) treba reći da su 4 godine vrlo kratko razdoblje da bi bi se očitovali željeni pozitivni učinci na demografske trendove. Svakako, takvo negativno stanje u većini gradova i općina predstavlja poticaj za osmišljavanje kvalitetnijih javnih politika kako na lokalnoj, tako i na regionalnoj i nacionalnoj razini.
Pritom su posebno ugrožena područja udaljena od Zagreba i koja istovremeno zaobilaze turistički tijekovi (npr. Slavonija, Podravina, Baranja). Neka od njih su odavno demografski izumrla i gotovo je nemoguće očekivati povoljnije demografske trendove (Lika, Gorski kotar, Kordun). Banovina je relativno blizu Zagreba, no ona više pripada ovog drugom društvu. Posljedice potresa to će i potvrditi. U nastavku teksta najbolje će se uočiti polariziranost Hrvatske, odnosno podjela na mali dio jako razvijene Hrvatske i veliki dio slabo i izrazito slabo razvijene Hrvatske.
Kretanje broja zaposlenih u pravnim osobama u gradovima i općinama 2016.-2019.
Govoreći o zaposlenosti, o kojoj ovise i demografska kretanja, posljednjih godina (do izbijanja pandemije) su zabilježeni pozitivni trendovi. To pokazuje i analiza kretanja broja zaposlenosti u pravnim osobama u razdoblju u gradovima i općinama od 2016. do 2019. Dakle, taj broj ne uključuje zaposlene u obrtu i slobodnim zanimanjima te poljoprivrednike.
U tom razdoblju broj zaposlenih se povećao u čak 397 gradova i općina, njih 6 ima jednak broj zaposlenih, dok ih 153 ima smanjenje. Spomenimo Općinu Slivno u Dubrovačko-neretvanskoj s najvećim relativnim porastom zaposlenosti (114; 733,3 %) te Općinu Civljane u Šibensko-kninskoj županiji koja ima najveće smanjenje (-198; -81,1 %)[4]. Iako je Općina Slivno u turistički najaktivnijem dijelu Hrvatske, naglo povećanje zaposlenosti povezano je sa gradnjom Pelješkog mosta i drugim infrastrukturnih projektima sufinanciranim sredstvima iz EU fondova (asfaltiranje ulica, vodoopskrba, kanalizacija, reciklažno dvorište, zamjena rasvjete LED rasvjetom itd.)[5]. S druge strane, Općina Civljane je primjer demografske periferije u kojoj je dobna struktura krajnje narušena, odnosno u kojoj je prisutno izrazito starenje stanovništva.
U tom smislu, najveći gradovi su područja koncentracije radnih mjesta, sadržaja i usluga, odnosno mogućnosti, ponajviše mlade. Tako, u istom razdoblju upravni gradovi Zagreb (13.853; 4,1 %), Split (5.214; 9,0 %), Rijeka (2.816; 6,2 %) i Osijek (4.304; 11,7 %) bilježe porast broja zaposlenih u pravnim osobama. Možemo zaključiti da je porast zaposlenosti povezan sa oporavkom gospodarstva od zadnje krize te većim korištenjem fondova EU, osobito kroz infrastrukturne projekte. S druge strane, u područjima koja su demografski ispražnjena i u kojima je sve manje mladih, izostaju projekti, inicijative i inovacije, a time i nova radna mjesta. Na temelju toga, očekuje se da će dosadašnja iskustva u pripremi i provedbi EU projekata svakako polučiti većih brojem radnih mjesta, gospodarskom rastu i većem životnom standardu. Uspjeh toga ovisit će o oporavku gospodarstva od posljedica pandemije te potrebnim reformama.
Broj poduzetnika u županijskim središtima u 2019.
Sve prethodno velikim ovisit će o poduzetništvu (posebno srednjem i malom) koje bi trebalo biti kotač svakog gospodarstva pa tako i hrvatskog. Naime, u Hrvatskoj je u 2019. poslovalo ukupno 136.260 poduzetnika, od kojih je 79.221 bilo u gradovima koji su županijska središta (58,1 %)[6]. Kod njih je bilo ukupno 603.377 zaposlenih, što je 39,2 % od svih zaposlenih (u odnosu na njihov broj u prosincu 2019.) Zanimljivo je promotriti broj poduzetnika na 1.000 stanovnika u istoj godini. U cijeloj Hrvatskoj bilo ih je 33,6, što znači da su iznadprosječan broj poduzetnika na 1.000 stanovnika imali upravni gradovi Zagreb (56,4), Dubrovnik (52,3), Čakovec (49,7), Split (46,0), Varaždin (45,2), Rijeka (43,3) i Pazin (41,4). Treba naglasiti da u ovoj analizi nisu izdvojeni Pula i Velika Gorica (nisu županijska središta); ali iz podataka se uočava koja su to područja jezgra gospodarskog razvoja Hrvatske. S druge strane, najmanji broj poduzetnika na 1.000 stanovnika imaju podjednako Sisak (20,5), Gospić (20,1) i Požega (19,5). “Prema prosječnom broju zaposlenih po poduzetniku prva je Koprivnica, a prema kriteriju prosječnih prihoda po poduzetniku i po zaposlenom, prvi je Vukovar. Među prvih 10 gradova po dobiti poduzetnika u 2019. godini su i oni koji nisu središte županije, a to su Poreč, Sveta Nedelja i Rovinj”[6].
Za kraj ove analize treba reći da je vrlo važno kako će se ubuduće upravljati proračunskim sredstvima jedinica lokalne (i regionalne) samouprave te da će o načinu upravljanja ovisiti broj radnih mjesta, poduzetnika i ukupnog stanovništva. Zato je važno tko će u ovom izazovnom vremenu upravljati najvećim hrvatskim gradovima i općinama jer će o njima ovisiti oporavak gospodarstva, ali i budući razvoj cijele Hrvatske. To podrazumijeva i kvalitetu projekata, a ne samo količinu povučenih sredstava iz fondova EU. Dakle, buduća perspektiva Hrvatske odredit će odnos broja iseljenih i doseljenih. Prema tome, hoće li svi putevi i dalje voditi u Zagreb?
* Članak je preuzet sa portala mimladi.hr
Popis korištene literature
[1] Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19, 144/20)
[2] Hrvatska.eu, https://croatia.eu/index.php?view=article&lang=1&id=30
[3] Ott, K., Bronić, M.m Petrušić, M., Stanić, M., Stanić, B., Prijaković, S., 2020:, Proračunska transparentnost županija, gradova i općina: studeni 2019. – travanj 2020, Institu za javne financije, https://www.ijf.hr/upload/files/file/newsletter/119.pdf
[4] Gradovi u statistici, 2020, Državni zavod za statistiku, www.dzs.hr.
[5] Načelnik.hr, 2020: Najveći rast zaposlenosti imala je Općina Kanfanar, https://nacelnik.hr/aktualno/najveci-rast-zaposlenosti-imala-je-opcina-kanfanar/
[6] Gradonačelnik.hr, 2021: Evo gdje posluju najuspješniji poduzetnici, gdje je najviše zaposlenih i gdje se ostvaruje najveća dobit…. https://gradonacelnik.hr/aktualno/vise-od-polovice-poduzetnika-i-njihovih-zaposlenika-smjesteno-u-zupanijskim-sredistima-jos-je-veci-udjel-ostvarenih-prihoda-i-dobiti-u-tim-gradovima/